Lug 07 2026
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L’avv. Beatrice Lucarelli, legale di #SnamiRoma e #SnamiLazio, ci ha segnalato ed analizzato una recentissima sentenza del TAR Lazio che annulla la delibera regionale che obbligava MMG e pediatri a formalizzare le prescrizioni dei medici delle strutture private prive di accesso al sistema DEMA. La pronuncia ribadisce che l’autonomia prescrittiva del medico non può essere svuotata da esigenze organizzative, nemmeno quando mascherate da mera tracciabilità.

“Spett.le Sindacato, con il presente contributo porto alla Vostra attenzione la sentenza n. 11984 del 2026, pubblicata il 1° luglio 2026, con la quale la Sezione Terza-quater del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha accolto il ricorso proposto dagli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri del Lazio — con l’adesione della FNOMCeO — avverso la Delibera della Regione Lazio n. 1344 del 30 dicembre 2025, nella parte in cui introduce un meccanismo di «prescrizione suggerita» che imponeva ai medici di medicina generale (MMG) e ai pediatri di libera scelta (PLS) di formalizzare le prescrizioni diagnostiche e terapeutiche formulate da medici operanti in strutture private accreditate, prive di accesso al sistema di ricetta dematerializzata (DEMA).

La pronuncia si inserisce nel solco di un consolidato orientamento giurisprudenziale in tema di autonomia professionale del medico e di limiti ai poteri organizzativi delle amministrazioni sanitarie, offrendo spunti di notevole interesse tanto sul piano del riparto delle competenze tra Regioni e professionisti sanitari, quanto sul rapporto tra esigenze di governo delle liste d’attesa e tutela dell’atto medico.

I fatti di causa e il contenuto della delibera impugnata

La Delibera regionale n. 1344/2025, adottata nell’ambito delle politiche di governo delle liste d’attesa, prevedeva al punto 3.2 dell’Allegato A che il medico operante in struttura privata accreditata, ove non abilitato all’utilizzo del sistema DEMA per l’emissione diretta della ricetta dematerializzata, dovesse comunque procedere alla prenotazione della prestazione, demandando «per il tramite del paziente» al MMG o al PLS la formalizzazione della prescrizione.

In tale circostanza, il medico della struttura avrebbe dovuto indicare sulla ricetta bianca: il Codice Unico Regionale (CUR) della prestazione, il quesito diagnostico, la tempistica di esecuzione o di follow-up. Il MMG/PLS sarebbe stato quindi «tenuto» a compilare la prescrizione con l’indicazione «ALTRO» o con la classe di priorità appropriata, apponendo il flag di «prescrizione suggerita».

Gli Ordini provinciali ricorrenti — unitamente alla FNOMCeO, intervenuta ad adiuvandum — hanno dedotto l’illegittimità della delibera sotto molteplici profili: violazione del Codice di Deontologia Medica (in particolare l’art. 13, che definisce la prescrizione come «diretta, specifica, esclusiva e non delegabile competenza del medico»), eccesso di potere per sviamento e violazione del principio di proporzionalità, difetto di motivazione, contrasto con gli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione e con l’art. 45 dell’Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale.

La Regione Lazio, costituita in giudizio, ha sostenuto la natura meramente organizzativa della misura, finalizzata a garantire la tracciabilità delle prescrizioni e a superare il limite tecnico delle strutture non abilitate al sistema DEMA, negando che essa potesse configurarsi come un «automatismo prescrittivo» lesivo dell’autonomia medica.

La decisione del TAR

Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, annullando la delibera nella parte impugnata, con una motivazione che si articola su due piani: l’analisi testuale del provvedimento e l’esame del rapporto tra potere organizzativo regionale e autonomia prescrittiva.

Il Collegio ha preliminarmente respinto la censura di difetto di motivazione, osservando che la finalità della misura — il governo delle liste d’attesa — emerge con chiarezza dalle premesse della delibera. Richiamando un principio consolidato nel processo amministrativo, il TAR ha affermato che non è necessaria l’applicazione puntuale della specifica modalità attraverso cui la misura organizzativa è ritenuta idonea a soddisfare la funzione perseguita. Sotto questo profilo, la motivazione è stata ritenuta sufficiente.

Il fulcro della pronuncia risiede nell’esame del meccanismo introdotto dalla Regione. Il TAR ha rilevato che dal tenore testuale della delibera — in particolare dall’uso dei verbi «demandare» e dell’espressione «il MMG è tenuto a compilare» — emerge in modo inequivoco che il medico di medicina generale era obbligato a formalizzare una prescrizione redatta da altri, senza alcuna discrezionalità sull’an della prestazione.

Il Giudice amministrativo ha qualificato tale meccanismo come un «automatismo prescrittivo che svuota completamente la funzione del MMG nonché la norma deontologica di riferimento», ponendo a fondamento del proprio ragionamento il principio, già affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 169 del 2017, secondo cui «la regola di fondo deve essere l’autonomia e la responsabilità del medico, che, con il consenso del paziente, opera le necessarie scelte professionali», tenuto conto del «carattere personalistico» delle cure sanitarie.

Particolarmente significativa è l’argomentazione con cui il TAR ha superato la difesa della Regione, che fondava la legittimità della misura sull’aggettivo «appropriata» — riferito alla classe di priorità che il MMG avrebbe dovuto apporre. Secondo la difesa regionale, tale aggettivo avrebbe implicato il mantenimento di un potere valutativo del medico di famiglia. Il TAR ha replicato che il termine «appropriata» era riferito esclusivamente all’obbligo di apposizione della classe di priorità (peraltro già assegnata dal medico privato), e che nessun elemento testuale della delibera consentiva di ritenere che il MMG potesse discostarsi dalla prescrizione dello specialista.

L’iter argomentativo del TAR si completa con un passaggio di notevole efficacia logica, condotto «ragionando a contrario». Il Collegio ha osservato che, anche a voler ritenere fondata la prospettazione della Regione — secondo cui la libertà prescrittiva del MMG sarebbe stata salva — si perverrebbe comunque a un esito paradossale.

In un caso (quello della convalida della prescrizione da parte del MMG), si determinerebbe una duplicazione delle procedure, con conseguente aggravamento del percorso assistenziale per mere esigenze di gestione dei limiti tecnici del sistema — in palese contraddizione con l’obiettivo dichiarato di ridurre le liste d’attesa.

Nell’altro caso (quello del dissenso del MMG rispetto alla valutazione dello specialista), la prenotazione già formalizzata dalla struttura privata verrebbe annullata, determinando «un vero e proprio stallo del sistema delle cure» e un illegittimo allungamento dei tempi di attesa.

In entrambe le ipotesi, il sistema risulterebbe incoerente con la finalità perseguita, configurando un vizio di proporzionalità e di irragionevolezza dell’azione amministrativa.

Un ulteriore profilo di rilievo affrontato dalla sentenza attiene alla responsabilità del medico di medicina generale. Il TAR ha escluso che il MMG/PLS, anche nel mero recepimento di una prescrizione altrui, potesse ritenersi sollevato da responsabilità, essendo «in ogni caso dovuto un suo vaglio allorquando egli sia chiamato ad assumere un ruolo nell’attuazione di una strategia diagnostica o terapeutica nell’interesse di un proprio paziente».

Questa affermazione ha una duplice conseguenza sistematica: da un lato, conferma che la responsabilità professionale del medico non può essere frammentata o derogata da atti amministrativi regionali; dall’altro, rende evidente l’insostenibilità di un sistema che, imponendo al MMG di recepire acriticamente la prescrizione altrui, lo espone a responsabilità per scelte cliniche che non ha autonomamente valutato — in palese violazione del principio per cui alla responsabilità deve corrispondere un effettivo potere decisionale.

L’inquadramento sistematico: autonomia prescrittiva e limiti al potere organizzativo regionale

La sentenza n. 11984/2026 si colloca in un quadro giurisprudenziale che ha progressivamente definito i confini tra il potere organizzativo delle Regioni in materia sanitaria e l’autonomia professionale del medico.

Il punto di partenza è costituito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 169 del 2017, che ha affermato il principio fondamentale secondo cui «la regola di fondo deve essere l’autonomia e la responsabilità del medico», valorizzando il carattere personalistico delle cure sanitarie. Tale principio è stato recentemente ribadito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7123 del 2025, citata dal TAR, che ha confermato il limite invalicabile dell’autonomia prescrittiva rispetto agli interventi organizzativi regionali.

In questa prospettiva, il TAR Lazio ha correttamente applicato il principio secondo cui l’Amministrazione può incidere nell’ambito prescrittivo «solo imponendo adempimenti che non vadano a incidere sull’ampiezza della possibilità di scelta diagnostico-terapeutica» e, pertanto, «non può intervenire limitando la libertà del medico nell’adozione delle scelte terapeutiche più necessarie per il trattamento dei pazienti».

La pronuncia si distingue per aver applicato tale principio non già a misure direttamente limitative della prescrizione (come nel caso di tetti prescrittivi o di limitazioni all’uso del ricettario), ma a un meccanismo apparentemente neutrale — la formalizzazione di una prescrizione già formulata — svelando la portata sostanzialmente lesiva dell’autonomia medica.

Sotto il profilo del riparto costituzionale delle competenze, la sentenza offre un contributo rilevante alla definizione del confine tra la competenza regionale in materia di organizzazione sanitaria e la riserva di professionalità che presidia l’atto medico. Il TAR non nega che la finalità organizzativa — il governo delle liste d’attesa — rientri nelle attribuzioni regionali; ciò che viene censurato è lo strumento prescelto, che utilizza il potere organizzativo per «incidere sulla sostanza dell’atto medico», svuotando il contenuto decisionale e violando il nucleo essenziale dell’autonomia professionale.

Tale approccio è coerente con l’orientamento della giurisprudenza costituzionale in tema di riparto di competenze legislative in materia sanitaria, che individua nell’autonomia professionale del medico un principio fondamentale della materia «tutela della salute», vincolante per il legislatore regionale (cfr. Corte Cost. n. 114/2025 e Corte Cost. n. 177/2025, che hanno ricondotto alla competenza regionale misure organizzative purché non invasive della sfera professionale).

Profili deontologici: il Codice di Deontologia Medica come parametro di legittimità

Un aspetto di particolare interesse della sentenza è il ruolo riconosciuto al Codice di Deontologia Medica quale parametro di legittimità dell’azione amministrativa regionale.

I ricorrenti avevano dedotto la violazione dell’art. 13 del Codice di Deontologia Medica, che definisce la prescrizione come «diretta, specifica, esclusiva e non delegabile competenza del medico», impegnando «l’autonomia e la responsabilità». La Regione, pur senza contestare la vincolatività del Codice, aveva sostenuto che la misura non fosse lesiva dell’autonomia prescrittiva.

Il TAR, accogliendo sostanzialmente la prospettazione dei ricorrenti, ha riconosciuto — sia pure implicitamente — che il Codice di Deontologia Medica costituisce un parametro normativo rilevante ai fini del sindacato di legittimità sull’atto amministrativo, concorrendo a definire il contenuto della diligenza professionale qualificata e fungendo da limite esterno al potere organizzativo regionale.

Questo profilo merita di essere segnalato perché consolida l’orientamento, già emerso nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui le norme deontologiche non si collocano in una dimensione meramente etica ma concorrono a integrare il parametro di legalità dell’azione amministrativa quando essa incida sull’esercizio della professione medica.

La sentenza del TAR Lazio n. 11984/2026 si segnala per la nitidezza del percorso argomentativo e per la capacità di smascherare, dietro l’apparente neutralità tecnica di un meccanismo di tracciabilità prescrittiva, un effetto sostanziale di svuotamento dell’autonomia del medico di medicina generale.

Sul piano pratico, la pronuncia produce i seguenti effetti:

per i MMG e i PLS del Lazio, cessa l’obbligo di formalizzare le «prescrizioni suggerite» dai medici delle strutture private accreditate, con il conseguente ripristino della piena autonomia valutativa sull’an e sul quomodo della prescrizione;

–       per la Regione Lazio, si pone l’esigenza di individuare soluzioni alternative per la tracciabilità delle prescrizioni che non comprimono l’autonomia professionale, eventualmente operando sul piano dell’abilitazione tecnica delle strutture accreditate al sistema DEMA, anziché scaricando sul MMG l’onere della formalizzazione;

–       per gli Ordini professionali, la sentenza rappresenta un precedente significativo a sostegno della legittimazione ad agire a tutela dell’autonomia professionale dei propri iscritti, anche avverso atti amministrativi regionali di contenuto organizzativo.

In definitiva, la sentenza in commento si candida a costituire un precedente di riferimento nella definizione dei limiti che il potere organizzativo regionale incontra rispetto all’autonomia prescrittiva del medico, offrendo agli operatori del diritto e agli Ordini professionali un solido arsenale argomentativo per contrastare misure amministrative che, sotto la veste di interventi organizzativi, nascondano in realtà un’indebita compressione della libertà professionale.

Con l’auspicio di aver fornito utili approfondimenti, invio i miei più cordiali saluti.”

Avv. Beatrice Lucarelli STUDIO LEGALE LC LEGAL

Via F. Briganti, 129 06127 Perugia (PG)Via Roma, 76 00046 – Grottaferrata (RM)
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PEC: beatrice.lucarelli@avvocatiperugiapec.it

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